【摘要】目前，我国农村最低生活保障制度存在诸多问题，如资金供给单一且监管不力，制定标准不科学，缺乏法律保障和制度衔接等。完善农村低保，可以从几个方面入手：加大中央财政投入，解决低保资金问题；提高保障标准，平衡发展水平；科学确定低保对象；加强管理队伍建设；完善相关法律法规。
【关键词】农村低保 制度缺陷 法律保障 制度构建
最低生活保障制度是指“国家和社会为生活在最低生活保障线下的社会成员，提供满足最低生活需要的物质帮助的一种生活救助制度安排”。①农村最低生活保障“作为法律赋予每一个农村居民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救济制度，是社会的最后一道安全网。”②其首要目标是克服贫困，保障全体公民的最基本生存权利。贫困一般是“指物质生活困难，即一个人或一个家庭生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。③作为新农村社会保障体系的一个重要组成部分，农村最低生活保障具有其他农村社会保障体系无法替代的作用和意义。
农村最低生活保障的制度缺陷
资金供给渠道单一，财政支付压力大，基金监管不力。1996年民政部下发的《农村社会保障建设指导方案》中，明确规定农村最低生活保障资金的来源主要由当地各级财政和村集体负担，但是各级财政负担的比例及到底由哪级财政负责并无明确规定，这就形成了目前我国农村最低生活保障资金主要由县、乡（镇）、村集体三级共同负担的局面。但农村税费改革后，乡、村两级负担很难兑现。低保资金是最低生活保障制度实施的物质基础和可靠保证。但是目前我国农村低保资金管理混乱，管理人员素质不高，管理效率低，专门的基金管理机构服务效能差，更有些地方没有设立专门的管理机构，缺乏有效监控、监督。
低保对象、标准的确定不科学，保障标准过低。目前，低保对象由各地政府依据各自财力状况和经济发展水平而制定农村最低生活保障标准来确定人选，即按照“差额补助”方法来进行。因此，对申请人家庭经济状况进行调查、对收入进行核算是实施低保政策的前提。但农民收入的复杂性及不稳定性使其收入难以确定，目前尚无明确规定农民的哪些收入应该记为收入，而且核算农民家庭人均收入操作起来十分困难。在保障标准的确定上，由于国家没有统一明确的规定，所以各地都是依据本地基本生活标准制定，往往导致标准制定不科学、过分随意。很多地方在认识上存在偏差，他们认为农民有土地保障，象征性的给点补助即可。另外，农民家庭收入与支出的核算都比较困难，很难确定维持最基本生活的保障标准。
基层管理力量薄弱，难以适应低保任务要求。低保工作客观上要求基层工作人员进行大量的调查、走访、宣传、复查、反馈、监督、协调等具体而繁杂的工作，特别是实行动态管理，更增加了工作的复杂性和艰巨性，基层工作人员工作量大、难度大、条件差。县级以上民政部门虽然已基本解决了低保工作机构和人员编制问题，但在乡镇、社区和企业厂矿，大多没有专职人员，仍然由民政助理员和其他人员兼管。农村低保制度具体工作的实施主要在基层，乡镇一级承担了制度的宣传、低保申请的审核、贫困家庭的调查、低保资金的发放等工作。缺乏必要专项业务经费是普遍存在的一个共性问题。乡（镇）机构改革后，民政办与社会事务办合并，受体制和编制限制，实际从事民政工作的只有1至2人，涉及的工作包括农村低保、城市低保、救灾、五保供养及优扶安置等20多项。江苏泰兴市一位民政助理说，他一个人要做11个大项、29个小项的民政工作，此外还要按镇里的统一安排，分管部分村的工作，镇里的其他活动也要参加。
缺乏统一整体的法律保障。1999年9月出台的《中华人民共和国城市居民最低生活保障条例》使城市居民的最低生活保障权利以立法的形式得到保障，但农村居民最低生活保障的国家立法至今还是空白，农村低保工作缺乏全局性的指导和规范。现行的农村低保制度大多是地方政府规章、规范性文件，这些规章、政策在落实低保政策、规范低保工作方面发挥着重要作用，促进了低保工作的长足发展。但整体而言，目前低保工作还没有超出行政指导的范畴，普遍存在以政代法的现象，缺乏法律权威和刚性，导致农村低保工作无法可依。
制度缺乏有效衔接与协调。社会救助配套措施的不完善，一方面表现为低保对象在子女就学（非义务教育阶段较为突出）、医疗救助、住房困难、就业保障等方面不配套，相互脱节，难以有效缓解低保对象的各种困难；另一方面，由于上述保障分属不同职能部门管理（教育救助由教育局管理、医疗救助由卫生局管理、住房困难由城建局管理、就业保障由劳动局管理、吸毒及艾滋病相关的救助由司法局管理），各部门之间没有建立起完善的沟通、协调制度，部分精明的低保对象就四处申请，重复享受。农村低保应与社会保障的养老、医疗、生育等保险共同实施。虽然很多地方都规定低保对象在教育、医疗、水电等方面享有实物补助，但由于涉及部门和单位较多，且涉及直接经济利益，实际的实物补助难以落实。
完善农村低保的制度化构建
提高保障标准，平衡发展水平。增加低保资金投入，扩大农村低保覆盖面，平衡各地低保发展水平。国家经济水平提升的同时也要适当上调低保标准，以便使贫困农民也能分享到经济增长的果实。当大多数人的生活水平随经济增长而日益提高时，若不提高低保水平，便会使贫困鸿沟越来越深，使受保对象的社会生活风险、经济风险和心理风险相应加大，这就会减弱低保制度作为最后一道安全网的保障功能，增加社会风险。由于资金匮乏、各地经济发展不平衡等问题，全国东部与中西部各地低保发展不平衡，低保标准差异大，不利于社会公平及稳定。为此，中央应适当加大对经济欠发达地区的转移支付力度，提高低保发展水平。
加大中央财政投入力度，解决低保资金问题。农村税费改革后，很多地方财政基本都属于“吃饭财政”，很难保证低保资金能够足额到位。低保资金应由中央、省、市、县、乡（镇）、村集体各级共同负担。中央及各级财政均设立低保资金的专项预算科目，其中中央财政承担大头，往下逐级递减，明确规定各级分担的比例。各级政府都应将农村最低生活保障资金列入财政预算，进行专项管理，专项使用。村集体也要承担一部分，此外，可以借助社会力量如慈善事业，通过社会捐助、福利彩票等形式扩大农村低保资金的筹资渠道。
科学确定农村低保标准，准确界定低保对象。一、低保对象的确定、覆盖范围、受保后的生活水平等取决于低保标准的制定和低保标准的高低。低保标准一般通过贫困线来确定，制定时应综合考虑以下几个因素：基本生活所需要的最低费用；农民的人均实际收入；物价水平，低保标准要随物价的变化适时做出相应的调整；农民家庭规模、结构。二、农村低保对象一般包括：无依无靠、无生活来源、无劳动能力的孤老残幼；主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭；个人平均收入水平低于当地生活水平的居民；资源极度缺乏地区的贫困群体；由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭。为了使农村贫困人口应保尽保、应扶尽扶，在确定农村低保对象时应做到公开透明：政策公开、程序公开、结果公开，有效发挥群众监督作用。
加强低保管理队伍建设，协调各职能部门。鉴于目前农村低保工作人员专业素质低、人员不足、低保工作量大、工作内容复杂、费时等特点，应适当增加低保工作人员。在对现有公务人员进行调剂基础上，根据工作量及工作内容适度增加人员编制，以保证农村低保的管理力量与繁重的任务相协调，确保农村低保工作顺利进行。合理确定社保部门与民政部门在农村低保工作方面的职责，加强农村社保各部门之间的配合，各部门相互协调，共同进行农村低保工作。确保教育、医疗、水电等部门给予低保对象的实物补助能够落到实处，从多方面保障低保对象的基本生活。
完善相关法律法规。没有法律的约束和保障，我国农村低保制度很难落到实处，也很难从真正意义上解决农村贫困问题。在具体法规出台前，公民的最低生活保障只是形式上的承诺，在实践上无法落实，很容易陷入“制度空壳”。国家应尽快出台农村最低生活保障制度的法律法规，具体可借鉴1999年9月出台的《城市居民最低生活保障条例》，出台相应的《农村居民最低生活保障条例》，甚至在此基础上制定《农村低保法》，使农村低保做到有法可依、依法操作。只有加强立法，才能形成解决困难群众“天天困难”问题的长效机制，确保贫困群众依法得到救助，保证最低生活保障制度的权威性和连续性，使最低生活保障工作步入有法可依的法治化轨道。（作者单位分别为：云南财经大学；云南民族大学）
注释
①郑功成：《社会保障概论》，上海：复旦大学出版社，2005年，第259页。
②王先菊，司建平：“农村最低生活保障制度现状分析”，《农村经济与科学》，2007年第6期。
③何军，王兰芳：《劳动与社会保障》，大连：东北财经大学出版社，2002年，第306页。